#Curamos: Clasificando instrumentos de políticas públicas en gobierno abierto: Hacia una agenda de investigación.


Por César Nicandro Cruz (en el Blog de la OGP)

 

En años recientes, el estudio de los diseños políticos (policy designs) ha cobrado fuerza en la comunidad académica especializada en políticas públicas. Ofrecer un catálogo de instrumentos en gobierno abierto es una tarea ambiciosa que requiere como paso previo la revisión sobre las clasificaciones y catálogos existentes, así como explorar alternativas a fin de identificar las dimensiones clave que puedan ser útiles para nuestros propósitos. En esta aportación al blog abordamos esta cuestión y proponemos tres formas distintas de catalogar las herramientas del gobierno abierto, desde sus principios y valores, desde el proceso de las políticas públicas y desde el mismo diseño de las políticas públicas.

 

El ciclo de las políticas públicas: estrategias, instrumentos y herramientas

Lograr el gobierno abierto precisa del desarrollo de políticas públicas que atienda sus valores y principios. Las herramientas de gobierno abierto pueden ser aquellas herramientas que buscan el logro de sus principios: transparencia, participación y colaboración, y uso de las TICs para la participación y la rendición de cuentas. Por esta razón es muy importante comprender bajo una visión instrumental qué es una política pública, y cómo pueden articularse las herramientas a fin de atender los principios del gobierno abierto.

Como ya es conocidos, las políticas públicas podrían definirse común conjunto articulado, complejo y coherente de disposiciones, procesos y herramientas adoptado por el Gobierno, con el objeto de resolver o atender un área de asuntos o un problema público relevantes. Las políticas públicas discurren en un ciclo vital llamado ciclo de las políticas o proceso de las políticas públicas: Agenda, formulación, adopción, implementación, seguimiento y evaluación.

 

Fuente Ósimo, 2011. Traducción libre.

 

Bajo esta visión, las políticas públicas pueden podrían asumirse como entramados de estrategias e instrumentos que se articulan en niveles jerárquicos para el desarrollo de estas actividades específicas. Por estrategias nos referimos a las líneas de acción macro que orientan o definen fines y medios que incluye el uso de uno o varios instrumentos y/o herramientas específicas para tal fin, es decir, las líneas de acción que definen a la política y sus cursos de acción en el mediano y largo plazo.

En muchos sentidos, la definición de instrumentos es lo que constituye el proceso de formulación de las políticas. A diferencia de los instrumentos, las herramientas son buscan afectar aspectos específicos del ciclo de las políticas públicas o materializar la implementación de las estrategias, atendiendo de forma también específica las actividades vinculadas al ciclo. Una herramienta es por definición multipropósito, de ahí que por ejemplo la misma herramienta pueda usarse en varias fases del ciclo de las políticas y para apoyar distintas actividades relacionadas en el mismo.

Aunque las herramientas pueden asumirse por sí mismas como parte central de una estrategia, su diseño y funcionamiento estará siempre asociado a un engranaje mayor de herramientas e instrumentos. Una misma herramienta puede usarse de distintas formas atendiendo en cada caso a los objetivos concretos del proceso.

 

Modalidades de actuación: El gobierno abierto como misión sustantiva o como medio

Otra distinción de carácter sustantivo, tiene que ver con la relación entre fines y medios. Asociado a esta visión instrumental, cualquier iniciativa que incluya los valores y principios del gobierno abierto, podría caer en cualquiera de estas dos modalidades de actuación:

– Políticas para el gobierno abierto
– Políticas públicas abiertas

En la primera modalidad, el gobierno abierto es el fin a lograr, en tanto se busca incluir, fortalecer o desarrollar de forma sustantiva alguno o varios de sus valores. Tiene que ver con los instrumentos o políticas públicas que articulan misionalmente los valores del gobierno abierto y que buscan bien crear nuevas instituciones o transformar las instituciones del gobierno o el sector público en su conjunto.

En la segunda modalidad, el gobierno abierto (y sus valores) se constituyen en un medio privilegiado cuyos principios (re)orientan la conformación, desarrollo y/o (re)diseño de las políticas públicas. En esta modalidad son los instrumentos o políticas públicas propiamente los que son (re)articuladas (formuladas, diseñadas, implementadas y/o evaluadas) usando los principios del gobierno abierto.

Entender esta cuestión es relevante para nuestros propósitos pues se establece una distinción fundamental entre la misión (fines del gobierno abierto) y el proceso (medios y procedimientos para abrir las políticas públicas). Al respecto cabe destacar que:

Fines y medios no son excluyentes: Una política para el gobierno abierto puede (o debería ser) ser desarrollada efectivamente como una política pública abierta.

No siempre los medios acompañan a los fines: En contrapartida (paradójicamente tal vez) también es cierto no todas las políticas para el gobierno abierto se articulan (formulan e implementan) como políticas públicas abiertas. Es decir, aunque busquen atender misionalmente los valores del gobierno abierto, algunas políticas para el gobierno abierto pueden ser (o haber sido) diseñadas sin atender o incluir los valores de participación, transparencia y rendición de cuentas en las fases del ciclo de las políticas.

Potencialmente, el gobierno abierto como estrategia (medio) para el diseño de políticas públicas es de aplicación general: Es posible “abrir” cualquier política pública y convertir todas las políticas públicas en políticas públicas abiertas, no importando si sus objetivos misionales están o no vinculados con el gobierno abierto. Ello será posible en la medida en que podamos incluir de forma eficaz (en su diseño y en sus elementos constitutivos) las herramientas y los valores del gobierno abierto.

 

Hacia una clasificación y catalogación de herramientas del gobierno abierto

Así pues, consideramos que los diseños de acciones y de políticas públicas bajo el enfoque del gobierno abierto serán la consecuencia de la agregación deliberada, sistemática y coherente de estrategias y herramientas para el logro o fortalecimiento de la transparencia, participación, colaboración y rendición pública de cuentas en cualquiera de las fases del ciclo de las políticas públicas. Esta definición incluye estrategias y herramientas tanto basadas en el uso de las TICs así como otras más tradicionales (leyes o programas administrativos).

Con el fin de acercarnos a nuestro objetivo, identificamos tres formas distintas de agrupar y catalogar herramientas de gobierno abierto, aunque para evitar reiteraciones las herramientas identificadas sólo serán explicadas en el segundo apartado. Las posibilidades de catalogación identificadas son tres:

- Catalogación con base en las filosofías que alimentan el gobierno abierto y sus valores: agrupación más conocida y usada de herramientas, que se integra con base en los principios fundacionales y valores del gobierno abierto.

- Catalogación basada en el proceso de las políticas públicas: Se identificarán y ubicarán las herramientas del gobierno abierto por su peso relativo o uso potencial en alguna o varias fases del proceso o ciclo de las políticas públicas.

- Catalogación sistémica, basada en el enfoque de diseños políticos (policy designs): agrupación basada en el tipo de instrumento (regla, proceso o herramienta) dentro de un sistema de control, en cuatro niveles: organizacional (estructura administrativa), de autoridad (en la toma de decisiones y ejecución de la ley) , sobre los recursos (fundamentalmente económicos) y sobre el uso de la nodalidad o centralidad del gobierno en el manejo de la información (como recurso y como política).

 

 

Filosofía y valores: Herramientas del gobierno abierto para la transparencia, participación, colaboración y rendición de cuentas

Como ya se ha destacado previamente, el gobierno abierto se debe a tres principios fundacionales (más el uso de las TICs como valor instrumental) que podrían resumirse así:

- Transparencia, acceso a la información y datos abiertos: Los ciudadanos tienen derecho de acceder a la información que guarda o posee el gobierno por ser pública. El público comprende el trabajo del gobierno. La liberación de grandes volúmenes de datos e información pública es necesaria para la transparencia, la rendición de cuentas, la creación de valor y la innovación.

- Participación pública y colaboración: el público puede ejercer su influencia sobre el trabajo del gobierno si participa en los procesos conducentes a la definición de políticas gubernamentales y de servicios públicos. Sociedad civil, el público las empresas y el gobierno interactúan usando las TICs y el open data en torno a objetivos comunes a fin de desarrollar la innovación y lograr la creación de valor público.

- Rendición pública de cuentas: El público puede exigir al gobierno que se haga responsable por sus políticas y por la prestación de servicios públicos. La rendición pública de cuentas es de carácter abierto, pues no sólo se aplica hacia dentro del propio gobierno, sino que es un proceso a través del cual los gobernantes, los representantes y los servidores públicos informan, responden y justifican sus actos, sus decisiones y sus planes de acción a los gobernados y se sujetan a las sanciones y recompensas procedentes en cada caso.

Aunque aún no existe una definición aceptada y consensuada respecto del término gobierno abierto, en esencia existe cierto consenso respecto de los puntos de convergencia claves y sus principios.

 

Las herramientas y los valores del gobierno abierto

 

El ciclo de las políticas: Herramientas del gobierno abierto para la agenda, formulación, implementación y evaluación

Otra forma de catalogar y comprender las herramientas del gobierno abierto es ubicando su estudio en el marco del ciclo de las políticas públicas. Como es bien sabido, por su utilidad práctica el enfoque procesal (ciclo de las políticas públicas) ofrece por sí mismo una tipología capaz de articular (identificar) espacio temporalmente procesos y estructuras en el estudio de cualquier política pública (deLeon, 1999) (Nakamura, 1987).

Los diseños de acciones y de políticas públicas bajo el enfoque del gobierno abierto, serán la consecuencia de la agregación coherente de estrategias, mecanismos y herramientas de transparencia, participación y colaboración en las fases de agenda, formulación (agenda), diseño (implementación), implementación y evaluación, y específicamente a las actividades relacionadas a cada fase del ciclo (Gráfico 6), algunas de las cuales se vinculan con el proceso del policy making mientras otras más se vinculan de lleno con el policy analysis, que hacen interdependientes procesos técnicos y político-democráticos.

El ciclo de las políticas públicas y algunas herramientas de gobierno abierto

 

Tipos de instrumentos y diseños políticos resultantes

Una tercera clasificación se puede basar en los diseños políticos resultantes. Los diseños políticos (policy designs) son una compleja mixtura de fines y medios, de herramientas, procesos y objetivos que articulan un curso de acción pública. El diseño de las políticas públicas “…es el esfuerzo relativamente sistemático de desarrollar políticas eficientes y eficaces mediante la aplicación de conocimiento sobre los medios, obtenido gracias a la experiencia y la razón, hacia la adopción y desarrollo de cursos de acción que buscan el éxito en la atención a los fines perseguidos al interior de contextos políticos específicos” (Howlett, 2011).

Identificar los tipos de instrumentos asociados a las políticas públicas podría lograrse haciéndonos tres sencillas preguntas:

– ¿Qué se hace o debe hacer? (definición)
– ¿Cómo se hace o debe hacer? (organización)
– ¿Con qué se hacen o debe hacer? (materialización/instrumentación)

Tómese en cuenta que cualquier política pública, y consecuentemente, toda iniciativa orientada al gobierno abierto, deberá basarse y responder a las tres preguntas arriba identificadas con un alto nivel de especificidad. Los debates sobre las políticas públicas y el cambio siempre ocurren en estas tres esferas. En este sentido, un diseño eficaz y consistente con su entorno será aquel entramado de instrumentos y herramientas de carácter coherente, interdependiente y complementario que operen y den respuesta efectiva en estas tres dimensiones.

Al entender las políticas abiertas como construcciones usamos el llamado NATO scheme (taxonomía propuesta en su momento por C. (C. C. Hood, 1983) para el estudio de las herramientas sustantivas que todos los gobiernos usan (acrónimo de las palabras nodality, authority, treasure y organization) (C. Hood & Margetts, 2006 ; C. C. Hood, 1986). Bajo esta concepción sistémica, las herramientas pueden trabajar como detectores (detectors) o como generadores (effectors), es decir, como generadores de insumos o de productos en el proceso político (C. C. Hood, 1986). Con ello las herramientas que el gobierno dispone se pueden clasificar por:

- su capacidad para usar y trasformar información y conocimiento (nodality),

- su capacidad para tomar decisiones y ejercer la autoridad (authority),

- su capacidad para aportar recursos (treasure), y por su capacidad para llevar a cabo la acción a través de las organizaciones (organization).

Se sabe que el proceso de elaboración de las políticas mediante la selección de instrumentos está muy constreñido política e institucionalmente (Howlett, 2011). No obstante, los instrumentos identificados dentro del paradigma emergente del gobierno abierto se articulan bajo premisas distintas la interacción sociopolítica, es decir, sobre los modos de gobernanza imperantes, basándose más en la generación de espacios de colaboración y de confianza, y en donde los mejores diseños políticos resultantes son aquellos que generan procesos y resultados que son más consistentes con un entorno basado en una mayor transparencia y participación.

Si junto con esta distinción incluimos la distinción respecto de los tipos de instrumentos de política pública (reglas, procesos y herramientas), podemos ofrecer un esquema infográfico útil para comprender el diseño político resultante del uso de las distintas herramientas del gobierno abierto.

 

 

Hacia una estrategia integrada para catalogar diseños políticos

Identificar rápidamente las herramientas potencialmente útiles a las necesidades del elaborador de las políticas públicas en el logro del gobierno abierto, sería el propósito fundamental en el desarrollo de este catálogo o “caja de herramientas” que surja en el futuro. Atendiendo a nuestra catalogación, se identifican por ello tres acercamientos posibles que puede realizar el usuario(a) en el uso de esta caja de herramientas:

Profundizar en alguno de los principios del gobierno abierto: En este acercamiento el (la) usuario(a) desea centrar su actuación en la transformación de la política existente a fin de lograr una mayor transparencia, profundizar en una mayor participación/colaboración o en el desarrollo o mejoramiento de mecanismos de rendición de cuentas.
Mejorar procesos y resultados en partes y actividades específicas del proceso de las políticas: En este acercamiento, la preocupación principal se centra en mejorar o incluir actividades específicas, vinculadas a una o varias fases del ciclo de las políticas públicas, y en donde se pretender atender a los principios del gobierno abierto
Incrementar o transformar capacidades de la política: Finalmente, en este acercamiento el (la) usuario desea mejorar o dar un giro al diseño de la política pública resultante, mediante el cambio o la profundización en el uso de procesos, herramientas y reglas para el uso y transformación de la información, para tomar decisiones y ejercer la autoridad, para obtener y gestionar recursos, o para articular o aprovechas nuevas capacidades al nivel organizativo.
Bajo nuestra perspectiva, estas prioridades dan cuenta de que la mejor forma de elaborar esta catalogación de herramientas consiste en tomar en cuenta las tres dimensiones antes desarrolladas (valores del gobierno abierto, papel de la herramienta en el proceso o ciclo de las políticas, y el diseño político resultante). Esto permitiría una estrategia diferenciada para su uso.

Se pretende que este desarrollo forme parte en el futuro no muy lejano, de un proyecto de investigación mayor, liderado por investigadores del GIGAPP Grupo de Investigación en Gobierno Administración y Políticas Públicas.

 

Referencias

- DeLeon, P. (1999). The Stages Approach to the Policy Process: What has it Done? Where Is It Going? In P. A. Sabatier (Ed.), Theories of the policy process (pp. 19-33). Boulder, Colo.: Westview Press.

- Hood, C., & Margetts, H. (2006). The Tools of Government in the Digital Age, London: Palgrave, MacMillan.

- Hood, C. C. (1983-1986). The tools of government. London: Macmillan.

- Howlett, M. (2011). Designing Public Policies (1st. ed.). London -New York: Routledge.

- Nakamura, R. T. (1987). “The Textbook Policy Process and Implementation Research.” Policy Studies Review, 7(2), 142-154.

- Osimo, D. (2011). Policy-making 2.0: a refined model. EN Benchmarking e-government in web 2.0.


Acerca de Celeste G.Box

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